O Que é um Consórcio Público – Orientações Gerais

1. INTRODUÇÃO
Os Consórcios Públicos mostram-se como institutos que podem trazer uma nova perspectiva no gerir da coisa pública e apresentam, inclusive, instrumentos inovadores na área da gestão pública.
O objetivo deste texto é de subsidiar informações gerais sobre os Consórcios e, principalmente, orientar acerca dos procedimentos necessários para associar-se, constituir, gerir e prestar contas de um Consórcio Público.

2. COMO CONSTITUIR UM CONSÓRCIO PÚBLICO

2.1. O Que é Consórcio Público?
Consiste na união entre dois ou mais entes da federação (municípios, estados e União), sem fins lucrativos, com a finalidade de prestar serviços e desenvolver ações conjuntas que visem o interesse coletivo e benefícios públicos.
Constitui-se numa associação pública com personalidade jurídica de direito público e de natureza autárquica ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos. (Art. 2º, I, do Dec. 6.017/07).

2.2. Formas de Associações:
Os entes federados podem associar-se de duas formas:
Horizontal – quando são constituídos por entes da mesma esfera de governo:
Vertical – quando constituído por entes de diferentes esferas de governo:

2.3. Personalidade Jurídica do Consórcio
Para constituir um Consórcio a lei estabelece a obrigatoriedade da criação de uma pessoa jurídica, para que possa assumir direitos e obrigações.
A personalidade jurídica pode ser de direito público ou de direito privado.

I- Consórcio de Direito Público
A lei prevê que o Consórcio de Direito Público é uma associação pública de natureza autárquica, integrante da Administração Indireta e deve obedecer a todos os princípios da administração pública.

Autarquia – pessoa jurídica de direito público, criada por lei específica, para desempenhar atividades típicas da administração pública de forma descentralizada, dotada de autonomia administrativa e financeira, com patrimônio e receita próprios.

II- Consórcio de Direito Privado
Pessoa jurídica instituída para a realização de objetivos de interesses comuns, personificada sob o direito privado. Pode adotar a forma de associação ou de uma fundação. Mesmo regido pelo direito privado, obedece às normas de direito público.
Independentemente da personalidade jurídica, o Consórcio terá que atender às normas de direito público.

2.4. Por que Consórcios Públicos?
No campo gerencial, os consórcios agilizam a execução de projetos, barateiam custos e atendem mais direta e adequadamente às demandas locais e regionais;
Os consórcios são instrumentos de descentralização de recursos técnicos e financeiros;
Garantem maior cooperação, maior descentralização e mais prestígio para os municípios;
Garantem ganhos de escala, melhoria da capacidade técnica, gerencial e financeira de grupos de municípios;
Permitem alianças em regiões de interesse comum, como bacias hidrográficas ou em espaços regionais e territórios, melhorando a prestação dos serviços públicos colocados à disposição dos cidadãos;
Contribuem para a transparência das ações das esferas de poder envolvidas e para a racionalização e otimização na aplicação dos recursos públicos.

2.5. Vantagens dos Consórcios Públicos
Os Consórcios Públicos dispõem de peculiaridades que lhes proporcionam maior flexibilidade em relação à administração direta:
Celebrar contrato de gestão, nos termos e limites da legislação estadual pertinente, contrato de programa ou termo de parceria, respeitados, no último caso, os critérios e disposições da legislação federal aplicável;
Licitar serviços e obras públicas visando a implementação de políticas de interesse comum dos entes consorciados, desde que aprovado pela Assembleia Geral;
Dispor de maiores valores nos limites de licitação. Os valores são contados em dobro quando o Consórcio é constituído por até 03 entes federados, ou o triplo, se formado por um número acima de três (03) consorciados;
Firmar convênios, contratos e acordos;
Receber auxílio, contribuição ou subvenção;
Celebrar concessões, permissões e autorizações de serviços públicos;
Gozar de maior flexibilidade no poder de compra, na remuneração de pessoal e de pagamento de incentivos;
Ser contratado pela administração direta ou indireta, sem necessidade de licitação.

2.6. Etapas necessárias à constituição dos Consórcios
O Protocolo de Intenções é um dos principais documentos na constituição do Consórcio. Por meio dele são estabelecidas as condições para o seu funcionamento. O conteúdo mínimo deve obedecer ao que está previsto na lei de Consórcios Públicos e na sua regulamentação.

Elementos que devem constar no Protocolo de Intenções:
Identificação do Consórcio-nome/denominação, objeto/finalidade, prazo de duração, local da sede do Consórcio (admitindo-se a fixação de prazo indeterminado);
Identificação dos entes consorciados, área de abrangência e de atuação, atribuições e competências;
Natureza jurídica – especificação da personalidade jurídica de direito público e natureza autárquica;
Direitos e deveres dos contratantes – inserir cláusulas que estabeleçam condições para o cumprimento do contrato;
Publicação em Diário Oficial, para conhecimento público;
Observância às normas e às legislações vigentes no âmbito federal, estadual e municipal;

Estrutura organizacional, administrativa e recursos humanos:
a) A forma de provimento do Consórcio, forma de remuneração, os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público;
b) As condições para celebração de contrato de gestão ou acordo com terceiros e/ou entes não consorciados;
c) A forma de eleição dos participantes, duração dos mandatos, forma de convocação, aprovação e modificação do Estatuto, admissão e exclusão de consorciados, sanções por inadimplência, gestão dos recursos, de alteração e extinção do Consórcio, contratos de rateio e de programação de contas;
d) A previsão do número de votos que cada consorciado na Assembleia Geral, sendo assegurado a cada um pelo menos um voto.

A ratificação do Protocolo de Intenções efetua-se por meio de lei, na qual o Poder legislativo de cada ente consorciado aprova o Protocolo de Intenções, que se transformará em lei que irá reger o Consórcio-Contrato do Consórcio Público.
O Protocolo de Intenções, após a ratificação, converte-se no contrato de constituição do Consórcio Público.
Após as etapas 1 e 2, será convocada a Assembleia Geral do Consórcio Público, que decidirá sobre o seu Estatuto, que tem por finalidade dispor sobre a organização do Consórcio, a estrutura administrativa, os cargos, as funções, atribuições e competências, forma de eleição, de organização e demais regras para sua funcionalidade.
O Estatuto deve ser aprovado pela Assembleia Geral e publicado na imprensa oficial, no âmbito de cada ente consorciado, para que possa produzir os seus efeitos.

2.7. Estrutura Organizacional do Consórcio
Para a operacionalização do Consórcio, faz-se necessária a estruturação do que deverá dispor de uma estrutura mínima, constituída por:
Assembleia Geral – com representação de todos os entes consorciados;
Presidência – representante legal do Consórcio;
Diretoria Executiva – constituída por um Diretor-Geral e um Diretor-
Administrativo-Financeiro, pela Assembleia Geral;
Recursos Humanos – técnico e pessoal administrativo.

3. COMO EXECUTAR AS AÇÕES DE UM CONSÓRCIO PÚBLICO

3.1. Contrato de Programa
A partir do Contrato de Programa é que o Consórcio passará a executar as diversas ações e serviços públicos demandados pela sociedade. É o instrumento pelo qual devem ser constituídas e reguladas as obrigações que um ente da federação, inclusive sua administração indireta, tenha para com outro ente da federação, ou para com Consórcio Público, no âmbito da prestação de serviços públicos por meio de cooperação federativa.
O Contrato estabelece as obrigações de prestação de serviços pelos entes consorciados, à forma de transferência total ou parcial dos encargos, de pessoal ou bens necessários ao seu funcionamento. O Contrato de Programa exige uma Programação Pactuada Consorciada – PPC das demandas locais, baseada nas necessidades reais e do perfil da população.

3.1.1. Elementos que devem constar no Contrato de Programa:
A identificação dos bens transferidos;
Os tipos de transferências e sua periodicidade;
A indicação de quem arcará com o ônus;
O passivo do pessoal cedido;
Os recursos necessários à efetividade dos serviços;
A responsabilidade subsidiária de quem os transferiu.
O Contrato de Programa continuará em vigor mesmo se ocorrer à retirada de um dos membros consorciados.
É vedado celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de serviços públicos por meio de cooperação federativa sem a celebração de contrato de programa ou sem que sejam observadas outras formalidades previstas em lei, nos termos do disposto no art. 10, inciso XIV, da Lei nº 8.429, de 1992.

3.2. Contrato de Rateio
Instrumento jurídico formal que define as responsabilidades econômico-financeiras por parte de cada consorciado e a forma de repasse de recursos de cada participante, para a realização das despesas do Consórcio Público.
O Contrato de Rateio pressupõe a elaboração de uma Programação Pactuada Consorcial – PPC dos diversos serviços a serem prestados pelo Consórcio Público.
Os consorciados são partes legítimas para exigirem o cumprimento das obrigações previstas no Contrato de Rateio.
O Contrato de Rateio deve ser formalizado anualmente, para cada exercício financeiro, de acordo com a vigência das dotações orçamentárias existentes. Faz-se necessário, portanto, garantir a programação orçamentária da LOA de cada ente consorciado, em conformidade com os Planos Plurianuais – PPA e os Contratos de Programa.
É vedada a aplicação de recursos por Contrato de Rateio em despesas de formas genéricas, sem as devidas especificações, inclusive as transferências ou operações de crédito.

4. COMO GERIR UM CONSÓRCIO PÚBLICO

4.1. Gestão Financeira do Consórcio

4.1.1. Os recursos financeiros para gestão do Consórcio são provenientes:
Dos recursos repassados pela União, estado e municípios;
Dos recursos oriundos de convênios, contratos e/ou parcerias com outras entidades;
Dos recursos de prestações de serviços técnicos;
Dos recursos eventuais que lhe forem repassados por entidades públicas e privados;
Das doações e transferências em geral;
Do produto de operações de crédito ou aplicações financeiras.

4.1.2. Constituem patrimônio do Consórcio:
Bens móveis e imóveis;
Recursos financeiros;
Títulos diversos.

4.1.3. Das receitas
O Consórcio será remunerado pelos serviços que presta ou pelos bens que fornece, por meio de diversas fontes de recursos, tais como:
Contratação com a administração direta ou indireta. Para essa contratação a licitação poderá ser dispensada;
Receitas oriundas do Contrato de Rateio. Os entes consorciados somente poderão repassar recursos ao Consórcio Público mediante Contrato de Rateio;
Receitas de Convênio com entes não consorciados;
Receitas advindas da gestão associada e prestação de ser viços públicos, outorga de concessão, missão ou autorização de obras ou serviços públicos, desde que previsto no contrato do Consórcio, com a especificação do objeto e as condições a ser atendida, observadas a legislação em vigor.
Todos os ingressos de recursos financeiros para o Consórcio devem estar consignados de acordo com a legislação pertinente.

4.1.4. Procedimentos para o repasse financeiro
O Consórcio poderá receber recursos da União, dos estados, dos municípios, de acordo com os devidos instrumentos de transferência (Contrato de Rateio, Contrato Administrativo, Convênio e Contrato de Programa).
A transferência do valor destinado ao Consórcio deve ser registrada, para posterior prestação de contas aos órgãos fiscalizadores competentes.

4.1.5. Controle e fiscalização
O Consórcio Público está sujeito à fiscalização financeira, organizacional, contábil, operacional e patrimonial dos Tribunais de Contas, do Poder legislativo, dos entes consorciados, da Assembleia Geral do Consórcio, entre outros.

4.2. Gestão de Pessoas
As atividades do Consórcio poderão ser executadas por servidores com vínculo efetivos cedidos temporariamente pelos entes consorciados, por pessoal contratado por tempo determinado ou por empregados pertencentes ao quadro do Consórcio, observado o seguinte:
O pessoal dos Consórcios será regido pela legislação trabalhista – CLT;
Os entes consorciados, ou os com eles conveniados, poderão ceder servidores, na forma e condições da legislação de cada um;
Os servidores cedidos permanecerão no seu regime originário, celetista ou estatutário, não se estabelecendo vínculo funcional ou trabalhista com o Consórcio.
Não se configura novo vínculo trabalhista com o servidor cedido, inclusive, para a apuração de responsabilidade trabalhista ou previdenciária.
Os servidores poderão receber pagamento de adicionais ou gratificações, de acordo com a função exercida, desempenho e carga horária, ou compensação de créditos pela cessão de servidores com ônus, de acordo com critérios estabelecidos.
A contratação por prazo determinado, para atendimento de excepcional interesse público, poderá abranger as categorias profissionais, conforme o objeto do Consórcio;
A remuneração, os critérios para a revisão da remuneração e o pagamento de gratificações devem estar previstos no Protocolo de Intenções;
Os cargos de Direção e de Assessoria deverão ser preenchidos por profissionais de nível superior, por critérios técnicos de competência e experiência comprovada.

4.3. Gestão de Compras (Aquisições) e Serviços

4.3.1. Considerações iniciais da legislação aplicável
Os Consórcios Públicos, como pessoas jurídicas de direito público, nas suas licitações para compras, obras e serviços estão sujeitos às normas que regem a administração pública, obedecendo entre outras ao disposto nas leis 4.320/64, 8.666/93, 8.987/95, 101/00 (lei Complementar), 10.520/02 e 11.079/04;
Para Consórcios formados por até 3 (três) entes da federação os valores serão o dobro dos mencionados para as modalidades de licitação previstas no Art. 23, da lei 8.666/93;
Para Consórcios formados por mais de 3 (três) entes da federação os valores serão o triplo dos mencionados para as modalidades de licitação previstas no Art. 23, da lei 8.666/93;
O Consórcio Público pode dispensar a licitação na celebração de contrato de programa com ente da federação ou com entidade de sua administração indireta, para a prestação de serviços públicos de forma associada nos termos do autorizado em Contrato de Consórcio Público ou em convênio de cooperação.
Atualmente os valores para contratação por dispensa de licitação que os Consórcios poderão utilizar para obras e serviços de engenharia serão de até R$ 30.000,00. Já para compras e outros serviços, os valores serão de até R$16.000,00.
As dispensas de licitação efetuadas pelos Consórcios, as situações de inexigibilidade referidas no art. 25, da lei nº 8.666/93, necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do parágrafo único do art. 8º desta lei deverão ser comunicados, dentro de 3 (três) dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a eficácia dos atos.
Os Consórcios Públicos poderão realizar licitação da qual, nos termos do edital, decorram contratos administrativos celebrados por órgãos ou entidades dos entes da federação consorciados (art. 17, da lei nº 11.107/2005);
É facultado à entidade interessada o acompanhamento da licitação e da execução do contrato.

5. PRESTAÇÃO DE CONTAS DE UM CONSÓRCIO PÚBLICO

5.1. Responsabilidades dos Consórcios
Garantir a prestação de serviços e ações de acordo com os objetivos estabelecidos nos contratos, convênios e instrumentos congêneres;
Promover o uso racional dos recursos, dos produtos, serviços e tecnologias;
Administrar os recursos em obediência às normas da administração pública, em especial a gestão fiscal, e à lei dos Consórcios;
Respeitar os limites de endividamento, por meio de empréstimos obtidos pelos entes da federação, conforme o estabelecido na lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00);
Submeter-se à fiscalização financeira, organizacional, contábil, operacional e patrimonial, pelos órgãos de controle competentes para apreciar as contas do Consórcio.

5.2. Noções de Prestação de Contas
O Consórcio Público deverá seguir as normas de Direito Financeiro aplicáveis às entidades públicas, estando sujeito à fiscalização pelo Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do chefe do Poder Executivo representante legal do consórcio (cfe. art. 9º lei nº 11.107/05).
Para fins de prestação de contas anual serão utilizadas as normas gerais de Direito Financeiro estabelecido pela lei Federal nº 4320/64, quando não existir legislação ou norma legal específica.
A vez que as formas mais comuns de obtenção de recursos financeiros são: CONTRATO DE RATEIO, CONTRATO ADMINISTRATIVO, CONVÊNIOS e CONTRATOS DE PROGRAMA devem ser observados os critérios de prestação de contas pertinentes a cada modalidade;
Os agentes públicos responsáveis pela gestão do Consórcio não respondem pessoalmente pelas obrigações contraídas pelo Consórcio, mas respondem por todos os atos praticados em desconformidade com a lei ou disposições dos respectivos estatutos (art.10, da lei 11.107/05).

Os CONTRATOS DE RATEIO deverão conter cláusulas que tratam da fiscalização e das penalidades pelo seu descumprimento. A fiscalização é atribuída ao sistema de controle interno do Consórcio, aos órgãos de controle interno e externo dos entes da federação consorciada e da sociedade civil e organizado.

Os CONTRATOS DE PROGRAMA deverão conter cláusulas de obrigatoriedade, forma e periodicidade da prestação de contas por parte do Consórcio Público, no que se refere à execução de obras e à prestação de serviços públicos (art. 33, Decreto 6.017/07).

5.2.1. Da Prestação de Contas de Convênios
No âmbito da União, os procedimentos relativos às prestações de contas de convênios com transferência de recursos celebrados pelos Consórcios estão prescritos na IN/STN nº 01/97 e em manuais de procedimentos editados por cada um de seus órgãos;
Vale ressaltar que as normas relativas à prestação de contas dos Consórcios Públicos para seus respectivos órgãos de controle externo ainda estão em fase de análise na Secretaria do Tesouro Nacional (STN).

O texto acima foi copilado da Cartilha elaborada pelo Governo do Ceará. Secretaria de Planejamento e Gestão Secretaria da Saúde; Secretarias das Cidades. Março de 2010 – Fortaleza – CE.